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国土资源部有关负责人就规范土地市场有关情况答问

国土资源部有关负责人就规范土地市场有关情况答问

问：今年“全国土地日”的主题是“规范土地市场，促进可持续发展”，请您对当前我国土地市场的状况做一下总体的评价？

答：在党中央、国务院的正确领导下，我部围绕中心、服务大局，以提高土地对可持续发展的保障能力为目标，坚持资源保护与资产管理并重，注重处理发展经济与保护资源的关系，通过１０年多时间的培育和规范，特别是近年来我部按照中央部署，组织开展了针对利用“庄园”、“果园”项目变相炒卖土地、经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度执行、土地市场清理整顿等几次大规模专项治理整顿活动，在土地市场建设方面取得了明显成效，我国土地市场状况总体上呈现出良好的运行发展态势，但也仍存在一些不容忽视的问题亟待解决，形势可谓有喜有忧。

喜的是，党中央、国务院对土地市场建设一直给予高度重视，中央领导多次作出重要批示和指示。在党中央、国务院的正确领导和直接关怀下，陆续出台了一系列培育、规范和发展土地市场的大政方针。特别是２００１年国务院下发《关于加强国有土地资产管理的通知》后，我国的土地市场建设步入了新的发展阶段。主要表现在：

一是国有土地使用权市场配置范围不断扩大，土地使用权价格的市场形成机制初步建立。据统计，有偿使用和市场配置的国有土地面积占城市国有建设用地总面积的比例已由１９９２年的不足２％上升到２００２年的２４％。招标、拍卖、挂牌出让国有土地使用权的面积占当年出让总面积的比例由１９９２年的不足１％上升到２００２年的１５％，价款比例由１９９２年的不足１％上升到２００２年的４０％。今年上半年，全国出让土地面积４．７０万公顷，价款１２７９．２２亿元，其中招标拍卖挂牌出让国有土地使用权的面积和价款分别达到３３．８１％和５９．７８％。国有土地使用权市场交易日益活跃，转让、出租、抵押的数量、金额持续攀升。

二是土地用途管制制度基本确立，政府对土地市场的宏观调控得到加强和完善。依据土地利用总体规划，实施用途管制制度，严格控制农用地转为建设用地。积极盘活存量建设用地，开展市地整理，优化了建设用地供应布局和结构。建设用地基本形成集中统一供应局面，１２５８个市、县实施了土地收购储备，强化了土地价格的监测，增强了政府调控土地市场的能力。

三是土地市场制度建设取得了明显进展，市场环境逐步得到改善。我部坚持贯彻依法行政的总体要求，大力推进制度建设，根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》和《国务院关于整顿和规范市场经济秩序的决定》精神，通过总结实践经验，明确提出了建设用地供应总量控制、城市建设用地集中供应、土地使用权公开交易、基准地价定期确定公布、土地登记资料公开查询、集体决策等六项土地市场规范运行的基本制度，并对制度的落实、执行加大了监督检查力度。同时，加大了土地市场的法制建设，先后出台了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定筐柳》、《协议出让国有土地使用权规定》、《划拨用地目录》、《闲置土地处置办此时实验机测力指针迅速倒退法》等涉及土地市场建设的一系列部门规章。目前，全国１１９８个市、县设立了土地有形市场，土地使用权交易更加便利、安全、公开和公平。各地普遍建立了基准地价体系，初步建立了全国城市地价动态监测系统，具备了发布地价信息、提供地价查询、为政府和社会提供服务的功能。适应政府行政审批制度改革和社会信用体系建设要求，规范行政审批，实行政事分开、政企分开，完成了土地评估中介机构脱钩改制，取消了国有企业改制土地估价结果确认、土地估价师资格认证、土地评估机构资质备案、限制性项目用地许可等审批事项，改革了对土地估价行业的监管方式，初步建立执业人员和机构信息公示系统，培育和发展了土地市场中介服务组织。

四是加强制度创新，及时研究和解决土地市场运行中出现的新情况、新问题。适应国家经济社会发展对市场建设的新要求，深入开展调查研究，及时总结实践经验，积极制订政策。针对城乡结合部集体建设用地流转混乱的状况，及时研究总结试点经验，稳步推进集体建设用地使用制度改革，为下一步政策的出台奠定了基础。

忧的是，尽管土地市场建设取得了一定进展，但是，必须清醒地看到，土地市场秩序方面存在的问题还未从根本上得到解决，而且随着经济社会的发展，新的问题也还将产生。从近期暴露的一些问题看，土地市场建设的基础还不牢固，一度好转的土地市场秩序还时有反复。如果这些问题不及时解决，对土地市场的健康发展非常不利，并且会影响中国特色社会主义市场经济体制的建立、完善和全面建设小康社会奋斗目标的顺利实现。

问：您认为当前我国土地市场建设中还存在着哪些突出问题？

答：当前土地市场存在的突出问题，既有长期遗留尚未解决的，也有市场发展过程中新出现的，大多属于改革和发展过程中出现的问题。归纳起来有以下几个方面：

一是市场机制配置土地资源的基础性作用还未得到充分夏须草属发挥，招标拍卖挂牌出让的比例有待提高。据测算，按照法律规定，城市内国有土地可以市场配置或有偿使用的比例应达到４０？５０％左右，而目前只有２４％，２００２年以招标、拍卖、挂牌等市场竞价方式出让国有土地使用权的面积占当年出让总面积的比例只有１５％。城市内外，还有大量国有建设用地需要随着企业改革和土地用途调整实行市场配置或有偿使用。农民集体建设用地数量庞大，其中用于生产经营的部分也应当通过市场配置。另外，一些领导干部通过打招呼、批条子等形式指定供地对象、位置、面积、价格，干预经营性土地使用权出让工作，应当实行招标拍卖挂牌出让的却以协议出让甚至划拨方式供地，低价协议出让、擅自减免土地出让金的现象比较普遍，这些现象也影响了市场机制配置土地资源作用的充分发挥。

二是土地市场管理的法律法规和各项制度未能有效落实，政府对土地市场的宏观调控还不够有效。主要表现在：一是一些地方统一管理制度不落实，违反规划用地，擅自下放土地审批权，特别是开发商与乡（镇）、村违法私自签订用地协议圈占土地搞房地产开发，严重影响和干扰了政府对土地供应总量的控制和耕地保护。二是不同区域之间，为创造政绩吸引投资，竞相压低地价，造成土地资源浪费，土地资产流失，在工业用地方面，表现尤为突出。

三是一些地方违规乱设各类园区，园区用地问题多且严重。主要表现为，一些地方违反土地利用总体规划和城市规划设立各种名目的园区大量圈占土地，违法授予园区土地审批权，园区用地中存在着越权批地、非法占地、违法供地、浪费土地等问题，一些园区以各种名义取得土地后，大量变相搞房地产开发。园区设立的过多过滥，严重冲击了土地供应总量控制和集中统一管理制度，扰乱了正常土地市场秩序。

四是有关配套改革严重滞后。特别是一些地区至今仍沿用计划经济时代的基建程序，通过计划立项、规划定点先行确定土地使用者，以计划立项取代土地审批。土地的后置审批，客观上造成了被动供地局面，影响了经营性土地使用权招标、拍卖、挂牌出让制度的有效实施。

问：针对当前土地市场存在的突出问题，国土资源部采取了哪些具体措施？

答：针对当前土地市场存在的突出问题，从去年起，我部在已有工作基础上进一步加大了土地市场治理整顿力度。主要措施有：

一是加强法制建设，全面规范国有土地使用权出让行为。去年，我部发布了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（即国土资源部１１号令），明确规定：商业、旅游、娱乐和商品住宅用地等各类经营性用地，以及上述规定以外用途的土地的供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让，并会同监察部开展了监督检查工作。前不久，我部又发布了《协议出让国有土地使用权规定》（即国土资源部２１号令），严格限定了协议出让范围，规范了协议出让程序，即协议出让必须做到公开出让计划，公开选择用地者，集体决定地价，公开协议结果；明确规定，以协议方式出让国有土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。国土资源部２１号令的颁布实施，对充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，保证土地使用权交易的公开、公正、公平，防止“暗箱操作”，遏制腐败滋生，维护土地市场正常秩序，促进市场规范运行将起到重要作用。

二是部署了进一步治理整顿土地市场秩序工作。在总结一些地方土地市场秩序混乱的教训和前几年治理整顿经验的基础上，今年２月召开了全国进一步治理整顿土地市场秩序电视会议，部署了进一步治理整顿土地市场秩序工作，按照“自查自纠、突出重点、重在整改、区别对待”的原则，对各类园区用地、违法圈占集体土地，违法违规交易，管理松弛等四个方面重点部署了集中清理整顿工作，原计划至今年７月底结束，现在根据实际，我部决定将这次工作延长至１０月底。部党组对治理整顿工作提出了“一要抓紧、二要从严”的要求。各地按照统一部署，积极采取有关措施，全面落实，从总体看，目前各地已完成了动员部署和学习对照检查阶段的工作任务，正在进入集中处理和整改阶段。为确保治理整顿不走过场，部党组于３月１１日集体逐一听取了各省（区、市）汇报，专门建立了部党组成员分片联系制度，已对２０多个省（区、市）进行了实地督查。

三是部署开展了经营性土地使用权招标、拍卖、挂牌出让专项执法监察。为了将进一步治理整顿土地市场秩序推向深入，今年４月２５日，我部与监察部联合召开了经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让执法监察电视会议，印发了《关于开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作方案》，全面部署了专项执法监察工作，决定集中一年时间，重点监察国务院１５号文件下发以来，各地对商业、旅游、娱低蠕变性乐和商品住宅等经营性用地实行招标、拍卖、挂牌出让的落实情况，从而推动各级政府建立经营性用地招拍挂制度，实现土地市场“阳光工程”，杜绝“暗箱操作”，从源头上防治腐败。

四是加强政府对土地市场的调控。针对房地产开发用地和各类园区用地秩序存在的突出问题，从加强建设用地管理、规范土地市场秩序、防止楼市动荡造成风险的角度，印发了《关于清理各类园区用地加强土地供应调控的紧急通知》，提出了清理违规设立的各类园区；严禁违法下放土地审批权；严禁任何单位和个人使用农民集体土地进行商品房开发；严禁任何单位、个人与乡村签订协议圈占土地；严格控制土地供应总量，特别是住宅和写字楼用地的供应量，优化土地供应布局和结构，防止楼市动荡带来风险；停止别墅类用地的土地供应；加强土地市场信息的收集、整理、分析和发布，及时引导和调控土地市场等一系列规定和要求。我们还加强了对市场运行情况的监测分析，对重点地区和重点城市的地价动态变及时拧紧;化情况、土地市场运行情况进行了监测和分析，为及时调控土地市场提供科学决策依据。

问：适应全面建设小康社会的发展目标，您认为今后我国土地市场建设的目标和任务是什么？为实现这一目标应采取哪些重大措施？

答：经过研究，我们认为，适应全面建设小康社会的发展目标，土地市场建设的目标可分为总体目标和阶段目标。

总体目标是，今后２０年，按照十六大健全现代市场体系，加强和完善宏观调控的要求，充分发挥市场配置土地资源的基础性作用，提高政府调控土地市场的能力和水平，实现城乡国有、集体建设用地进入统一市场配置，土地利用效率显著提高，资源保护、生态保护和资产管理水平大大提高，为全面建设小康社会提供土地支持，促进经济社会可持续发展。

阶段目标可分为三个阶段：

第一个五年要在土地市场制度建设上取得突破。实现经营性土地使用权全部招标拍卖挂牌出让，协议出让的工业用地引入市场机制，允许和规范集体建设用地入市流转，确立符合市场经济原则的新型征地制度，进一步完善土地市场调控手段。

第二个五年，主要是推行和完善各项土地市场制度。随着城市化进程的推进，通过发挥市场配置土地资源基础性作用，促进土地集约利用。扩大有偿使用覆盖面，结合企业改革和土地用途调整，应有偿使用的原划拨土地实行有偿使用。

再经过十年的努力，到２０２０年，全面建成统一、开放、竞争、有序的现代土地市场体系。土地市场统一运行，土地产权体系完整，法律保障明确，各类交易主体平等竞争，土地价格市场形成机制完善，土地资产全面纳入企业资产和国民经济核算体系。

主要任务包括：

一是扩大市场配置土地范围。依法取得、符合规划的集体建设用地使用权依法入市流转。单位、个人使用划拨土地用于生产经营的，要逐步纳入有偿使用轨道。单位个人使用划拨土地不从事生产、经营的，要逐步纳入资产核算。

二是进一步完善土地市场运行规范。提高市场公开程度，全面推行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度；协议供地也要实行公开供地方案、集体决策和交易过程、交易结果公开。公正执法，大理柿平等保护各类市场交易主体，保障土地供应和交易中的平等竞争，实现公正的土地市场秩序。适应市场经济发展的需要，完善土地权利体系，明晰土地权能，统一土地登记，保障交易安全。

三是提高土地市场的调控能力和水平。提高土地利用总体规划编制水平，为落实土地用途管制制度提供科学依据。在正确运用行政管理手段的同时，强化和完善法律、经济手段，保证规划实施，严格控制土地供应总量，优化土地利用结构。加强对土地市场运行的监测和分析，公开土地市场信息，建立快速反应机制，审时度势，及时调控土地市场。

四是完善补偿机制，改革征地制度。在充分尊重农民土地财产权的基础上，建立新的征地制度和补偿机制。征地补偿费用要根据被征用土地的原用途价格和失地农民的社会保障费用合并计算。严格界定征地范围，确实需要征地的，要严格履行法定程序，按价征购。失地农民要纳入当地的就业和社会保障体系。

实现上述目标和任务，必须做到“四个坚持”：

一是坚持按规划用地，严格实施用途管制制度。我国利用ecodrive人多地少的基本国情，决定了必须实行“严而又严”的方针，实施用途管制制度。生产力布局、土地资源配置必须遵循市场经济规律，国民经济各部门必须按照土地利用总体规划要求使用土地，严格控制耕地转为建设用地的总量。

二是坚持集中统一供地，严格控制建设用地总量。我国建设用地的供给弹性很大，要保障土地市场健康、稳定发展，集中统一供地，严控土地供应总量是关键。

三是坚持发挥市场配置土地资源的基础性作用，实现资源资产管理并重。我国土地资源短缺，必须通过提高配置效率解决经济发展和资源保护的矛盾。土地既是重要的资源，又是重要的资产，资源资产必须并重管理，统一于充分发挥市场配置土地资源基础性作用之中。

四是坚持制度创新，推进配套改革。改革根深蒂固的旧的用地观念，培育和规范土地市场，会遇到很多新情况、新问题，必须与时俱进，坚持制度创新。土地是最基本的生产要素，也是一切生产生活活动的载体，土地市场的培育和规范，涉及到各方面的改革，必木帚栒子须配套进行。要革除和调整一切妨碍充分发挥市场配置土地资源基础性作用的思想观念、做法、规定、体制弊端和权利格局。

为了进一步发展和规范土地市场，今后我部还将采取若干重大措施。

首先要加强法制建设。一是抓紧修改《土地管理法》，允许和规范农民集体建设用地使用权流转，改革征地制度，着手起草《土地征用条例》。二是在民法典物权篇起草中，解决土地权利法定和统一土地登记问题。三是及时总结土地使用制度改革、土地市场建设等中的实践经验，形成相应的法规和规章。

第二要完善土地市场调控。进一步转变政府职能，把政府对土地市场的管理重点放在强化建设用地总量和结构调控，加强规划管理上。设立开发区必须符合土地利用总体规划，不符合规划的要一律撤消。严格土地执法，严肃查处违反规划圈占土地等行为。完善土地收购储备制度，增强政府对土地市场的调控能力。

第三要加强土地市场运行的监控。土地市场关系到宏观经济的健康运行，要建立土地市场运行的监测、分析和预警系统，充分运用信息等新技术，准确把握土地市场运行态势，及时加以调控。

第四要推进配套改革。推进完善土地税制，鼓励流转，提高土地保有环节的税负，建立资源占用的约束机制。改革不符合市场经济的基建程序，经营性土地使用权一律通过招标拍卖挂牌出让，由市场确定使用者和地价。进一步规范协议出让行为，限制和规范政策性优惠用地。

第五要综合运用经济、法律手段，保护农民土地财产权。针对目前经常、大量发生行政权、管理权侵犯农民土地财产权的情况，要采用经济、法律手段，切实保护农民弱逝群体，让农民充分行使土地财产权，分享改革和发展成果。使侵犯农民土地财产权，给农民造成损失的单位和个人，承担相应的经济赔偿和法律。

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